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Por: GUSTAVO JUSTINO DE OLIVEIRA e MATHEUS TEIXEIRA MOREIRA
*Artigo publicado originalmente no Jota, no dia 10 de julho de 2023
Institucionalização da agenda ESG nas agências reguladoras tem o condão de prevenir riscos entre programas
Em que pese a aplicação do ESG se destinasse inicialmente com maior intensidade ao mercado financeiro, é inegável que a expansão dessa agenda levou à necessidade de um olhar cuidadoso por parte do Estado, seja pela sua incorporação e adequação da governança interna de órgãos e entidades da Administração Pública, seja pela competência regulatória que deve ser exercida à luz desse novo paradigma.
Como sabemos, o Brasil ainda está longe de assumir uma posição mais proativa junto ao tema[1], resignando-se a uma posição de baixa iniciativa regulatória e de mera reprodução das práticas internacionais – o que corrobora para a manutenção do perfil eurocêntrico da regulação ESG e o risco de aderência a uma regulação do tipo “one size fits all”. Entretanto, há espaço para esperança e otimismo.
Isso porque, na esteira dos normativos estatais que vêm sendo editados para suprir lacunas regulatórias decorrentes da expansão da agenda ESG no âmbito da própria Administração Pública, uma importante novidade pode vir a ser referencial para a atividade das agências reguladoras brasileiras. Referimo-nos, aqui, à Resolução Administrativa 82, de 21 de março de 2023, que “dispõe sobre a Política Integrada de Governança e Responsabilidade Socioambiental – ESG, na sigla em inglês – na Agência Nacional de Saúde Suplementar – ANS”.
Destaca-se, de início, em um primeiro capítulo de disposições preliminares, a característica holística da nova Política Integrada de ESG da ANS, a partir da menção aos Objetivos do Desenvolvimento Sustentável da ONU (art. 1º, § 1º), que precisam ser analisados de forma integrada à interpretação e aplicação da agenda ESG, bem como o alinhamento da Política a instrumentos essenciais, como o planejamento estratégico e a agenda regulatória (art. 1º, § 2º), e a observância da Política como bússola nas relações estabelecidas entre a Agência e os stakeholders envolvidos (art. 1º, § 3º).
Na sequência, a norma colaciona definições e conceitos fundamentais ao longo dos vinte e quatro incisos do art 2º, além de princípios estruturantes distribuídos entre os nove incisos do art. 3º que introduz a Seção II da norma.
A Seção III, introduzida a partir do art. 4º, aloca as diretrizes da Política ESG da ANS ao longo de 15 incisos. Merece destaque, aqui, uma previsão específica (art. 4º, XII) que nos desperta maior atenção tendo em vista os propósitos deste texto.
O inciso XII do art. 4º traz como diretriz da Política Integrada a promoção do intercâmbio de informações e experiências com organizações de toda natureza, visando ao desenvolvimento nacional sustentável, mediante observância da legislação pertinente e das orientações competentes quanto aos direitos de privacidade. Aqui nos chama atenção a possibilidade de diálogos institucionais, tanto público-privados quanto entre entes públicos, em prol do avanço da agenda ESG; parece-nos a deixa perfeita para o incentivo à regulamentação interna, em cada agência reguladora brasileira, de políticas, programas e projetos relacionados ao ESG.
Na sequência, a Seção IV da Resolução lista objetivos relacionados à institucionalização, disseminação, fomento, capacitação e implantação do ESG pela ANS, em vários níveis (art. 5º), inclusive a partir da adequação, sistematização, alinhamento e interconexão de diversos planos, políticas, manuais e demais instrumentos internos de governança (art. 6º).
Bem detalhada, a Política Integrada de ESG da Agência Nacional de Saúde Suplementar ainda se subdivide em seções e subseções específicas de cada dimensão do Environmental, Social and Governance, apresentando, a partir do Capítulo II – Disposições Gerais, uma Dimensão Ambiental, uma Dimensão Social e uma Dimensão da Governança, além de uma Dimensão da Economicidade.
Encerrando o conteúdo normativo da Resolução 82/2023-ANS, o Capítulo III, de disposições finais, ressalta a possibilidade de que a Agência publique guias, manuais e demais instrumentos de soft law aptos a direcionar a adoção de boas práticas alinhadas ao ESG junto ao setor regulado (art. 42). Derradeiramente, traz o termo inicial de sua vigência, já produzindo efeitos desde o dia 1º de abril de 2023 (art. 43).
Uma vez conhecida a íntegra da Resolução supra, como esse paradigmático ato normativo pode vir a contribuir com a regulação ESG nas demais agências reguladoras?
Retomando a lógica contida no inciso XII do art. 4º, entendemos que a institucionalização da agenda ESG no âmbito das demais agências reguladoras, por meio da edição de atos normativos próprios e específicos, bem como pela internalização do tema em suas respectivas agendas regulatórias, irá ampliar as possibilidades de intercâmbio institucional, promovendo uma verdadeira regulação sistêmica do ESG no Brasil, com interconexões entre os setores regulados e a atuação de todas as agências reguladoras.
Para além dos impactos na (in)segurança jurídica, a regulação ESG também é medida eficaz no combate direto a práticas em que as iniciativas de sustentabilidade são desconexas ou contraditórias em relação às expectativas dos stakeholders; referimo-nos, aqui, às práticas conhecidas por virem acompanhadas do sufixo “washing”, que carregam um sentido de deliberado engano, exagero ou omissão na divulgação de iniciativas ou resultados que estariam em conformidade com os pilares da sustentabilidade tão somente na aparência, para fins reputacionais, com o intuito de mascarar uma realidade bastante diferente.
A fim de prevenir a contradição entre as informações divulgadas e as práticas efetivamente conduzidas, organismos multilaterais e organizações internacionais vêm ressaltando a importância de uma sistematização das boas práticas. Nesse sentido, a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) indica a necessidade de um sistema de “taxonomia social”[2] para classificar o que seria socialmente sustentável, e a União Europeia, ao identificar que mais da metade das comunicações ambientais do continente seriam imprecisas, propõe um conjunto de critérios padronizados para enfrentamento do greenwashing[3].
Assim sendo, a institucionalização da agenda ESG nas agências reguladoras, a partir de normas e standards criteriosos, objetivos e alinhados, tem o condão de prevenir os riscos associados às contradições entre os programas de conformidade e as práticas efetivas das organizações dos setores regulados.
Nesse sentido, é imprescindível que as normas e standards prevejam mecanismos rígidos (e sobretudo efetivos) de accountability; isto é: sujeitar as organizações – que pela natureza de suas atividades estejam sujeitas ao controle e fiscalização de determinado ente regulador – a um verdadeiro regramento de responsabilização o qual, uma vez desrespeitado, fará incidir sobre a conduta ilícita normas sancionatórias e, eventualmente, reparatórias.
É esse tipo de sistematização que possibilitará, ao fim e ao cabo, o devido enforcement que se espera da regulação ESG, inclusive no âmbito de cada agência reguladora – contribuindo de forma efetiva, portanto, à evolução do tema em meio à atividade regulatória brasileira.
[1] Disponível em: https://www.cube.global/wp-content/uploads/2023/03/CUBE-Data-Report_The-Evolution-of-ESG.pdf. Acesso em 15 abr. 2023.
[2] OFFICIAL MONETARY AND FINANCIAL INSTITUTIONS FORUM. Why do we need a social taxonomy? The OMFIF Podcast. 26 jul. 2022. Disponível em: https://www.omfif.org/podcast/why-do-we-need-social-taxonomy/. Acesso em 15 abr. 2023.
[3] EUROPEAN COMMISSION. Consumer protection: enabling sustainable choices and ending greenwashing. 22 mar. 2023. Disponível em: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_23_1692. Acesso em 15 abr. 2023.
