*Artigo publicado originalmente na coluna Público & Pragmático da Revista Consultor Jurídico, no dia 17 de abril de 2022.

Por Gustavo Henrique Justino de Oliveira [1] e Wilson Accioli Filho [2]

O recente acordo firmado entre o Município de São Paulo e a União Federal, a respeito da reintegração de posse envolvendo o Campo de Marte, revelou duas importantes premissas do acordo administrativo: a) os impactos econômicos e as vantagens financeiras podem ser discricionariamente avaliadas pelas partes, as quais, embora tenham liberdade para estabelecer o procedimento de liquidação de determinada dívida ou crédito, devem agir com transparência e publicidade; b) a predisposição do Poder Judiciário figurar como autoridade meramente homologatória e se limitar ao exame de legalidade do ajuste.

No último dia 29/3/2022, o Supremo Tribunal Federal, no RE 668.869, homologou um acordo administrativo que pôs fim à reintegração de posse 0068278-78.1974.403.6100 [3], em trâmite há 48 anos. A ação foi iniciada pelo Município de São Paulo contra a União Federal e tinha como objeto discutir o domínio e a posse do ente municipal sobre parcela do terreno onde se situa o Campo de Marte, ocupado desde 1932 pela União. Também, buscava indenização pelo tempo em que o Município deixou de usar o imóvel.

No STJ, por meio do RESP 991.243-SP, houve o reconhecimento do domínio do Município sobre o Campo de Marte, mas se remeteu os autos novamente para a Justiça Federal de São Paulo, a fim de que o pedido de indenização e outras questões fossem julgadas. A União, então, apresentou recurso e os autos foram para o STF.

Durante o julgamento do recurso pelo Supremo, as partes iniciaram junto à Câmara de Mediação e Conciliação da Administração Pública Federal (CCAF/CGU/AGU) processo de autocomposição (00400.001745/2021-16) visando resolver consensualmente o litígio. Finalmente, em 17/03/2022, Município e União assinaram o termo de conciliação n. 02/2022/CCAF/CGU/AGU-JRP-KSF.

Da análise do termo, chama a atenção a saída conciliatória encontrada pelas partes. O imóvel foi dividido entre os entes em “Anexo A” e “Anexo B”, o primeiro ficando para a União e o segundo para o Município. Como forma de indenização ao Município pelo uso do “Anexo A” desde 1932, a União compensou o crédito havido com o ente municipal em virtude de um contrato de confissão, consolidação, promessa de assunção e financiamento de dívidas, assinado em 03/05/2000, cujo valor atualizado é de R$ 23.912.137.413,53.

No entanto, o termo do acordo não foi claro ao elencar o método da referida compensação. Ademais, a dívida ainda não era líquida, e a liquidez (certeza do valor econômico) é requisito primário de uma compensação, nos termos do art. 369 do Código Civil.

Assim, embora as partes tenham esclarecido que não havia uma fórmula preexistente para a liquidação da indenização devida pela União ao Município, para chegar à certeza do valor econômico em disputa, o ajuste se limitou a dizer que sobre a “Área A” se levaria em consideração o valor do terreno e o tempo de uso; sobre a “Área B” se levaria em consideração somente o tempo de uso. Ao que tudo indica, faltaram estudos prévios ao acordo contabilizando o real dimensionamento financeiro da disputa. Tais valores deveriam constar na formalização a fim de garantir segurança sobre a eficiência e a economicidade da autocomposição.

Afirma-se isto porque muito embora se esteja falando em uma ação proposta na década de setenta do século passado, as partes não podem simplesmente presumir que a dívida esteja na casa dos bilhões, sem garantir certeza e transparência de que a compensação realizada é mesmo vantajosa para o interesse público. É pressuposto máximo de transparência e publicidade que a eficiência de um acordo administrativo esteja comprovada em números no próprio termo e não seja simplesmente presumida por colocar fim à disputa judicial. Aliás, tal conduta é ainda meio para se controlar o desvio de finalidade evidenciado, por exemplo, com favorecimentos políticos entre chefes aliados de poderes executivos.

Não se quer dizer que os entes não tenham capacidade negocial ou competência para transacionar sobre dinheiro público. A intenção é defender a liberdade negocial condicionada a parâmetros gerais de conduta, dentre os quais está a transparência e a publicidade. Logo, se um acordo administrativo entre pessoas públicas tratar de dívida pública, indenização ou compensação, os critérios, os métodos, os cálculos e os resultados deverão constar obrigatoriamente no termo de acordo, como condição de sua validade. É como dizer: os princípios da Administração Pública são indisponíveis.

Por fim, o acordo do Campo de Marte trouxe ainda a evidência de que a participação do Poder Judiciário em negociações administrativas tem se limitado ao aspecto homologatório de exame de legalidade e de extinção da ação judicial. No RE 668.869 [4], ao homologar o acordo, o min. Nunes Marques apenas avaliou a competência das partes e a eficiência do acordo em relação ao encerramento de uma disputa de mais de 40 anos. Respeitou-se, pois, as conclusões negociais, tanto em relação aos valores quanto à divisão do terreno.

Exceto pela falta de transparência e publicidade dos resultados financeiros — que mereciam um controle de legalidade pelo STF —, a deferência do Supremo é muito positiva para a segurança jurídica dos acordos administrativos no Brasil.

Referências

1. Gustavo Henrique Justino de Oliveira é professor de Direito Administrativo na Faculdade de Direito da USP e no IDP (Brasília-DF), árbitro, consultor, advogado especialista em Direito Público e fundador do escritório Justino de Oliveira Advogados.

2. Wilson Accioli Filho é advogado, mestre em Direito do Estado pela USP e especialista em Direito Administrativo.

3. Lei Municipal 17.726/2021, de 17 de dezembro de 2021

Autoriza o Poder Executivo a celebrar acordo com a União nos autos do processo nº 0068278-78.1974.403.6100, com vistas a encerrar a disputa judicial que recai sobre a área conhecida como Campo de Marte.

RICARDO NUNES, Prefeito do Município de São Paulo, no uso das atribuições que lhe são conferidas por lei, faz saber que a Câmara Municipal, em sessão de 16 de dezembro de 2021, decretou e eu promulgo a seguinte lei:

Art. 1º Fica autorizada a celebração de acordo judicial com a União nos autos do processo nº 0068278-78.1974.403.6100, desde que a contrapartida para o Município seja a extinção da dívida decorrente do “Contrato de Confissão, Consolidação, Promessa de Assunção e Refinanciamento de Dívidas” pactuado com base na MP 2.185-35, de 24 de agosto de 2001, podendo o Poder Executivo, por meio da Procuradoria Geral do Município, transigir, transacionar, firmar compromisso, desistir, transferir, remir e o que se fizer necessário para a realização do Acordo, inclusive renunciar a potencial crédito excedente que viesse a ser reconhecido no processo judicial em referência.

4. SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, Recurso Extraordinário 668.869